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2024-07-27 08:10
*本文為《半月談》2024年第13期內(nèi)容
編者按：基層是活力之源，尊重群眾和基層的首創(chuàng)精神，是我國改革開放取得巨大成功的寶貴經(jīng)驗之一，也是新時代全面深化改革的重要方法之一。小崗村“分田到戶”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起、三明醫(yī)改、“最多跑一次”、“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”……在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，這些來自基層一線的探索嘗試，與頂層設(shè)計良性互動，破除觀念束縛和制度障礙，不斷創(chuàng)造出好的經(jīng)驗和做法，為國家宏觀層面的改革和治理試出不少新路。
6月27日召開的中共中央政治局會議決定，中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議于7月15日至18日在北京召開。會議指出，進(jìn)一步全面深化改革要總結(jié)和運用改革開放以來特別是新時代全面深化改革的寶貴經(jīng)驗，貫徹“六個堅持”原則，其中就包括“尊重人民主體地位和首創(chuàng)精神”。
當(dāng)前，基層面臨新形勢新任務(wù)。一方面，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、中國式現(xiàn)代化在基層的貫徹落實頭緒眾多、任務(wù)繁重；另一方面，實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的難點突出、骨頭難啃。在黨中央的統(tǒng)一部署下，迫切需要基層根據(jù)各自實際，發(fā)揚“首創(chuàng)精神”，創(chuàng)造性地破難題、開新路。為此，黨的二十屆三中全會召開前夕，半月談編輯部組織多路記者，對東中西部5省份10位鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記進(jìn)行了訪談。
做基層工作，需要大力提倡基層首創(chuàng)嗎？答案無疑是肯定的。接受半月談記者采訪的十位鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）書記均認(rèn)為，基層情況復(fù)雜、利益多元、任務(wù)繁重，許多實際問題的解決沒有現(xiàn)成答案，需要去實踐摸索，需要一股敢闖敢干的創(chuàng)新勁頭。
群眾辦理跨省政務(wù)事宜 李欣 攝
基層首創(chuàng)：有空間、有意愿
“如果不主動去做一些探索性、開創(chuàng)性的工作，就沒有破解基層發(fā)展難題和治理難題的鑰匙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置不優(yōu)、職能分散交叉，有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不對等，企業(yè)群眾‘跑路多、辦事難’等頑疾，都需要不斷探索改進(jìn)。”來自豫南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記劉陽說。
這也是接受采訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）書記的普遍想法：充分意識到改革的必要性，同時有意愿做一些創(chuàng)造性工作。
貴州某鎮(zhèn)黨委書記王進(jìn)認(rèn)為，新形勢下，探索性、創(chuàng)造性開展工作，對基層干部來說，不僅是一種責(zé)任，更是一種必要的能力。從工作實際來看，基層面臨的問題往往復(fù)雜多變，既有普遍性問題，也有特殊性問題，這些問題常常沒有現(xiàn)成的答案，需要根據(jù)實際情況，靈活運用政策，甚至創(chuàng)新方式方法，才能找到“最優(yōu)解”。
豫北地區(qū)某街道主持工作的黨工委副書記張曉峰說，進(jìn)入新時代，人民群眾對美好生活的需求越來越強烈，群眾期盼有更好的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老，期盼有更優(yōu)美、更安全、更舒適的生產(chǎn)生活環(huán)境，需要我們做的工作越來越多，需要改革的事項越來越多。這既需要加強“頂層設(shè)計”，也需要尊重“基層首創(chuàng)”，只有二者相互結(jié)合，才能不斷滿足群眾需求、群眾期盼。
蘇南地區(qū)的一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記謝國強認(rèn)為，現(xiàn)在基層工作任務(wù)重，提升工作效能最需要創(chuàng)新，不然工作都干不完，更談不上干好。“我們這里，環(huán)境治理、湖區(qū)生態(tài)修復(fù)任務(wù)重，征地動遷、園區(qū)建設(shè)也消耗很大精力。這么多工作任務(wù)，鎮(zhèn)村兩級人手卻有限，超負(fù)荷運轉(zhuǎn)成了常態(tài)。‘小馬拉大車’的現(xiàn)實困境擺在這里，倒逼我們必須搞創(chuàng)新。”
實際上，各地根據(jù)各自實際情況、針對需要解決的問題，正在進(jìn)行著廣泛的探索實踐。在王進(jìn)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村旅游是當(dāng)?shù)匕l(fā)展的重要引擎，但存在資金不足的瓶頸。因此，鎮(zhèn)里探索眾籌鄉(xiāng)村模式，吸引社會資本參與鄉(xiāng)村建設(shè)，比如開展“我在鄉(xiāng)村有間房”招募活動，把村里閑置農(nóng)房掛出招租，交由社會資本打造成精品民宿，喚醒沉睡的資源。
重慶某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記張京介紹，鎮(zhèn)上一個村通過邀請鄰鎮(zhèn)青創(chuàng)運營團隊加入，給予他們發(fā)展平臺和空間，采取“青創(chuàng)團隊+公司+村集體經(jīng)濟”模式，由青創(chuàng)團隊負(fù)責(zé)經(jīng)營興隆鄉(xiāng)宿及冷飲吧，按照“622”比例分紅，啤酒屋、燒烤露營基地、垂釣場、觀光農(nóng)場等休閑旅游項目就做起來了，預(yù)計2024年該村集體收入超100萬元，有效帶動周邊群眾200余戶參與。
江蘇一位街道黨工委書記黃德明說，我們探索整合街道網(wǎng)格化管理服務(wù)中心、社會治理現(xiàn)代化指揮中心和為民服務(wù)中心，融合網(wǎng)格治理、信息運用、為民服務(wù)三項職能，形成網(wǎng)格治理一套專班、信息運用一個終端、為民服務(wù)一張清單的“三個一”工作機制，使基層治理效能大大提升。
中部地區(qū)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記周立春說：“誰都想在一個地方留下點好名聲，也想讓上級領(lǐng)導(dǎo)看到自己的努力，更想讓自己主政的地方變好。所以探索性的工作我們一直在做，主要是立足實際做一些改進(jìn)。”
我國重大改革一般是試點先行，取得經(jīng)驗后再推廣。接受采訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）書記多表現(xiàn)出爭取改革試點的積極性。“爭取改革試點，既是響應(yīng)黨中央號召，也能促進(jìn)地方發(fā)展，可以幫助地方找到解決問題的新方法、新路徑，幫助我們干成原來想干而干不成的事。”張曉峰說。
張曉峰介紹，當(dāng)?shù)剡M(jìn)行宅基地制度改革試點，產(chǎn)生了激活要素、激活市場的改革疊加效應(yīng)，騰出了村莊建設(shè)空間。在騰退的宅基地上建成垃圾分類站、公廁、停車場、健身場、養(yǎng)老中心，讓群眾的“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”環(huán)境得到明顯改善。還整合騰退土地指標(biāo)，采取集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房、養(yǎng)殖場、美食廣場等，拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，壯大村級集體經(jīng)濟。
主動探索創(chuàng)新，基層為何說“有心無力”？
受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）書記普遍認(rèn)為，當(dāng)前基層首創(chuàng)既有空間，也有必要，但常常被其他事情牽扯精力，加之受資源、人才制約，對探索創(chuàng)新常常感到有心無力。
——被動工作占用太多精力。
中部地區(qū)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記李桂才說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重的工作當(dāng)然是環(huán)保、安全、信訪、耕地保護(hù)等底線工作。許多底線工作是本職應(yīng)該干的，但由于縣級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間權(quán)責(zé)劃分不清晰，事情就多了。尤其是還有各種檢查、督察、督導(dǎo)、問責(zé)。
張曉峰也表示，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)最繁重的工作是鄉(xiāng)村治理，首要的是守好底線。日常需要關(guān)注的就有移風(fēng)易俗、安全穩(wěn)定、防詐騙、禁毒禁賭、輿情突發(fā)等工作，要求比較高，群眾關(guān)注度也高，哪一項出現(xiàn)問題都受不了，會影響其他工作的正常開展。這項工作大概會占60%的精力。
周立春說，落實屬地責(zé)任，特殊時期幾乎占據(jù)了80%以上的精力。“近期中部許多省份氣溫偏高，一些地方發(fā)生山火。雖然我所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒出現(xiàn)火情，但控火、防火是目前一段時間的工作重點。每天大部分班子成員都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同區(qū)域巡查，許多重點區(qū)域要24小時盯守，我?guī)缀跻惶煊?5個小時在山上巡查。”
受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）書記認(rèn)為，底線任務(wù)肯定應(yīng)該完成，現(xiàn)在的問題是，屬地責(zé)任過于泛化、加碼，而部門掌握了考核的權(quán)力、問責(zé)的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能硬著頭皮干。實際上，有的工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無能力、也無權(quán)限做好，做了不少無用功。
在中部地區(qū)干了12年鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的趙金富觀察到，現(xiàn)在從各個部門派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作都成了中心工作。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源有限，實際上同一時期抓一兩個主要工作就好，不要什么都是中心工作。就以各種牌子而言，各個部門都往鄉(xiāng)里、村里掛牌子，這就是往下面安排工作、增加負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)天天配合上級的各種任務(wù)，還怎么自主開展工作？”
但是不配合不行。“許多部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作都有打分的權(quán)力，這就說明有越來越多的工作要好好干。過去有句話叫抓大放小，現(xiàn)在大的越來越多，小的越來越少，都是重點工作。”中部地區(qū)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說。
——資源不匹配，也是制約基層探索創(chuàng)新的重要原因。
王進(jìn)認(rèn)為，做基層工作，錢不是萬能的，但缺少必要的資金也是萬萬不能的。“舉個例子，我們要推動某項工作，其中涉及一個問題，按正常路徑，花1萬塊錢、用1個小時就可以解決，但現(xiàn)實情況是沒有這1萬塊錢，只有1000塊錢。為了把事情往前推，我們只能軟磨硬泡，用盡各種方法，花10天時間去解決。看似節(jié)約了9000塊錢，實際上浪費了時間，消耗了大量行政資源。這種情況屢見不鮮，導(dǎo)致我們在工作中打開局面的效率降低。”
劉陽認(rèn)為，部分上級職能部門把自身職責(zé)推卸給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“指導(dǎo)”變成了“領(lǐng)導(dǎo)”，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對部分工作的“協(xié)助”變成了“承辦”，存在放事不放權(quán)、給事不給錢、凡事要考核的現(xiàn)象。
有的部門為了在短時間內(nèi)展示工作成績，還主動提高工作難度，落在基層就表現(xiàn)為“層層加碼”和“自我加壓”。這讓基層工作人員長期處于焦慮狀態(tài)。
——人才是又一個制約。
多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記表示，當(dāng)下農(nóng)村尤其偏遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)，農(nóng)村人口數(shù)量不斷減少、年齡不斷老化，農(nóng)村技術(shù)人才、經(jīng)營人才、管理人才普遍缺乏。
“我們最大的困難和挑戰(zhàn)就是人才短缺問題。”重慶一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記梁益民說，一方面農(nóng)村青年人才外流嚴(yán)重，人口年齡結(jié)構(gòu)失衡，有為青年不愿意留鄉(xiāng)或者返鄉(xiāng)干事立業(yè)；另一方面，與產(chǎn)業(yè)振興直接關(guān)聯(lián)的有技能、懂管理、會經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民找不到、用不起、留不住。
梁益民說：“雖然近幾年部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進(jìn)了一批大學(xué)生，對助推農(nóng)村發(fā)展有一定效果，但受限于經(jīng)歷和專業(yè)，他們對農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式了解不夠，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興幫助有限。”
陜西省漢中市留壩縣紫柏街道小留壩村的民宿 劉瀟 攝
釋放創(chuàng)新活力，須處理好五個關(guān)系
如何進(jìn)一步釋放基層干事創(chuàng)業(yè)活力、激發(fā)基層探索創(chuàng)新動力？受訪基層干部認(rèn)為，迫切需要處理好以下五個關(guān)系。
一是處理好被動工作與主動謀劃的關(guān)系。當(dāng)前，被動式、交差式的工作占去了基層干部太多精力，自主謀劃、面向發(fā)展的工作缺少時間扎扎實實去干。趙金富說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的大量精力在環(huán)保、治安、安全、群眾工作上，或者應(yīng)付檢查，搞各種評比、創(chuàng)建。
需要主動謀劃什么呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）書記大多考慮的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展。周立春說，越是艱苦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各種矛盾反而越多，大家都盯著上面撥下來的那點錢，所以還得把產(chǎn)業(yè)搞好，讓農(nóng)民有錢賺。“我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件比較差，養(yǎng)殖是一條路，前段時間我去南邊考察了肉兔養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，但是真要搞，還得制定出切實可行的方案來。農(nóng)民看不到效益不會搞，只能引進(jìn)一些企業(yè)搞起來讓農(nóng)民看到效益后，他們才會跟著搞。這需要下很大的功夫，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，持續(xù)抓。”周立春說。
王進(jìn)認(rèn)為，對任何一個地方來說，長遠(yuǎn)發(fā)展的基石都是堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，這包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，也包括新興產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展。“我們正在茶產(chǎn)業(yè)機械化轉(zhuǎn)型、林下經(jīng)濟、農(nóng)村電商等方面努力探索，希望有更多時間投入這些工作。”
二是處理好上級部門與基層黨政的關(guān)系。部分基層干部反映，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展自主權(quán)受到一定約束，上級部門的干擾、干涉較多，往往是一項工作多個部門指導(dǎo)，上級部門未能達(dá)成一致意見，導(dǎo)致基層發(fā)展路線左右搖擺，損害了基層干事創(chuàng)業(yè)的積極性。
張曉峰說：“比如我們在發(fā)揮主觀能動性干一件創(chuàng)新性工作的時候，可能需要上級多個部門協(xié)調(diào)推進(jìn)，有時候因部門職責(zé)邊界不清晰，部門之間相互推諉，工作推進(jìn)緩慢。上級部門幫你干成事不容易，但讓你干不成事很容易，有時一項工作需要某個部門5個科長簽字，只要有1個不簽字，你就干不成。”另一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記也說：“縣自然資源局一名工作人員開過這樣一個玩笑，辦成一件好事，需要各個部門形成合力；要把好事辦壞，他們局里哪個科室都行。”
李桂才認(rèn)為，現(xiàn)在部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系沒有理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該主要發(fā)揮放哨的作用，及早發(fā)現(xiàn)問題，然后部門報到，以部門為主解決問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助。現(xiàn)在反過來了，有些部門把責(zé)任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層精力全干了這些工作。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是上級部門與老百姓之間的緩沖地帶，部門行使執(zhí)法權(quán)比較嚴(yán)格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫著調(diào)解，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作才能游刃有余。
三是處理好政府意志與群眾意愿的關(guān)系。采訪中多位基層干部談到，當(dāng)前上級安排的部分工作可能與基層實際、群眾意愿不相適應(yīng)，但又不得不去推動。“不推動，上級要問責(zé)；推動了，群眾不支持、不理解。”王進(jìn)說，這容易讓群眾和基層干部產(chǎn)生對立，干部有委屈，群眾有怨氣，開展工作就更難了。
張曉峰說，目前鄉(xiāng)村治理的主力軍還是鄉(xiāng)村兩級干部和黨員、群眾代表，“干部干、群眾看”的局面沒有得到有效扭轉(zhuǎn)，雖說大部分群眾能夠配合開展工作，但主動性不夠強，有些政策和舉措群眾不理解、不支持，比如一些“一刀切”的禁燒、禁放政策，群眾不配合。如何動員群眾、組織群眾、引導(dǎo)群眾，爭取群眾理解并支持工作，是當(dāng)前基層面臨的一大困難和挑戰(zhàn)。
王進(jìn)認(rèn)為，凡事都需要發(fā)動群眾、依靠群眾。“比如和美鄉(xiāng)村創(chuàng)建，這不僅是一項改善農(nóng)村生活環(huán)境、提升農(nóng)民生活質(zhì)量的民生工程，更是一個發(fā)揮群眾主體作用，激發(fā)其主觀能動性和創(chuàng)新性的過程。群眾是鄉(xiāng)村的主人，最了解情況，最有發(fā)言權(quán)，必須引導(dǎo)他們參與到規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理等各個環(huán)節(jié)中來，才能確保方向正確，符合實際需求。”
四是處理好規(guī)范約束與靈活變通的關(guān)系。黃德明說：“擔(dān)任街道一把手后，有個很明顯的感受，必須拍板決定的事情不是自己能決定的；照章辦事最簡單、也最安全，但很多時候照章辦事辦不通。現(xiàn)在最需要變通的是基層，但各種條條框框又不允許基層變通。”
村鎮(zhèn)干部（右）為村民進(jìn)行信訪調(diào)解 李嘉南 攝
黃德明舉了一個例子。“我們街道有20%的小區(qū)是四五十年的老小區(qū)，沒有物業(yè)，各方面管理跟不上，就靠居民自治理事會來發(fā)揮作用。原先每年給理事會成員發(fā)四五百元補助，錢雖不多，但是種認(rèn)可，花小錢辦了大事。”黃德明說，現(xiàn)在明確要求不允許這么發(fā)錢了，對居民自治理事會的積極性有影響，這一塊工作的效果就明顯不如以前。
張曉峰說，基層處于執(zhí)行末端，容易發(fā)現(xiàn)問題，然后結(jié)合地方特色做一些探索。基層需要的是，上級部門別用各種條條框框把下邊鎖死，留出因地制宜和實事求是的空間，這樣才能“首創(chuàng)”對本地區(qū)有益的工作辦法。黃德明建議，上級采取事前允許、事后監(jiān)督的方式，在考核評價中注重結(jié)果導(dǎo)向，先讓基層放開手腳干。
五是處理好督促嚴(yán)管與激勵厚愛的關(guān)系。趙金富認(rèn)為，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個重要任務(wù)是“穩(wěn)軍心”，從政治待遇和經(jīng)濟待遇兩個方面關(guān)愛基層干部。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于直面群眾的第一線，現(xiàn)在網(wǎng)上網(wǎng)下輿論場中，吐槽、批評鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的比較多，長此以往，一些干部感到寒心。”
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作壓力比部門重，責(zé)任也比部門重，但兩個崗位的工資待遇是一樣的，沒什么差別。這兩年有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道副書記自愿交流到部門擔(dān)任副職，我理解是由于工作壓力太大。”黃德明建議，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部的待遇保障，績效上適當(dāng)傾斜；選拔任用干部時，同等條件下，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作經(jīng)歷的優(yōu)先。
多名受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，應(yīng)避免平均主義和吃大鍋飯現(xiàn)象，強化對敢擔(dān)當(dāng)善作為干部的激勵。王進(jìn)建議，打破傳統(tǒng)的編制束縛，不再唯身份論，建立健全科學(xué)的績效評價體系。梁益民建議，持續(xù)完善容錯糾錯機制，增強地方容錯糾錯機制的可操作性，進(jìn)一步明確已有容錯清單和細(xì)則的情形界限、適用范圍，激發(fā)基層首創(chuàng)活力。（文中鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部均為化名）
原標(biāo)題《讓“基層首創(chuàng)”更有闖勁
十位鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）書記訪談錄》
