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孫憲超
2024-09-03 21:37
張銳（中國市場學會理事）
作為首批一線城市國家級都市圈，廣州都市圈和深圳都市圈新近獲得了國家發(fā)改委的同意批復。相比原始申報材料，最終批復的廣州都市圈“2退2進”，即韶關(guān)市、云浮市退出，肇慶市的四會市和清遠的佛岡縣進入，所及面積縮小不少；同樣，深圳都市圈剔除了河源都市區(qū)、汕尾都市區(qū)，納入了惠州全域和汕尾市的深汕合作區(qū)，前后對比之下也見版圖有所縮減。
像廣州都市圈與深圳都市圈那樣在審批環(huán)節(jié)出現(xiàn)顯著“瘦身”的情況也發(fā)生在先前的武漢都市圈、鄭州都市圈以及杭州都市圈。最終申報之前，武漢都市圈是“1+8”格局，即以武漢為核心城市，周邊所及黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧5個地級市和仙桃、潛江、天門3個省直轄縣級市,但終審版本壓縮成了“1+3”的武鄂黃黃，即武漢、鄂州、黃岡、黃石。鄭州都市圈在報批前先后兩度擴容，即由最初的鄭州、開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌“1+4”格局擴展到了“1+8”格局，后者在原有基礎上將洛陽、平頂山、漯河、濟源納入，但最終版的鄭州都市圈則大幅壓縮至只有鄭州市、鄭州航空港、開封市和許昌市的“1+1+2”格局。
作為明確的政策牽引，國家發(fā)展改革委曾發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，指出都市圈的空間布局必須“尊重客觀規(guī)律”“科學有序”，“還要順應產(chǎn)業(yè)升級、人口流動和空間演進趨勢”，并且強調(diào)“堅持功能互補”與“專業(yè)化分工協(xié)作”。按照《指導意見》，都市圈應當是城市間存在密切人員往來和經(jīng)濟聯(lián)系的地域空間形態(tài)，基本范圍是1小時通勤圈，對應的生產(chǎn)與生活活動面積在2萬多平方公里左右。反觀現(xiàn)實，都市圈空間布局之所以出現(xiàn)貪“大”求“廣”的現(xiàn)象，主要還是傳統(tǒng)的決策思維導向所致。
目前國家級都市圈均以省會城市作為核心城市來構(gòu)建，像深圳那樣存在極強帶動力與輻射力的副省級城市來充當都市圈核心城市的極少，但無論在哪種形式下，都市圈的面積越大，意味著地方政府可以直接支配與調(diào)動的資源就更多，最終更容易做大GDP的體量，從而彰顯出更可觀的政績，至于都市圈內(nèi)資源要素流動順暢度、城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同共振度以及區(qū)域一體化程度，這些目標相對于GDP而言肯定是遙不可及，更無法直觀考量，自然就不是都市圈空間布局應該重點考慮的問題。另一方面，目前經(jīng)國務院批準，國內(nèi)產(chǎn)生了10個城市群，覆蓋國土面積181.6萬平方公里，集聚人口近7億，單個城市群都是一個巨大的空間組織形態(tài)，只是由于范圍太大，城市群中的城市間關(guān)聯(lián)度其實并不高，發(fā)展紅利也不能共享與傳遞，盡管如此，城市群規(guī)劃還是對都市圈規(guī)劃產(chǎn)生了重大影響，甚至可以說一些都市圈基本上是城市群的復制，都市圈空間架構(gòu)思維其實是城市群架構(gòu)思維的延伸。
但都市圈不是“勢力圈”，更不是簡單的城市“拼盤”，盲目“攤大餅”式的做法首先有悖于集約高效原則。創(chuàng)建都市圈的主要目的就是借助核心城市創(chuàng)新策源地與產(chǎn)業(yè)集聚地的優(yōu)勢能級，帶動周邊城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展，而都市圈各城市以及城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的經(jīng)濟關(guān)聯(lián)強度卻又與都市圈空間面積存在正相關(guān)，面積過大，超過了核心城市的帶動能力，不僅技術(shù)創(chuàng)新的外溢難以到位，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也不可能有效觸達，而更為重要的是，在核心城市高能級功力傳遞受阻的情況下，資金、人口、技術(shù)等資源要素可能還會進一步流向核心城市，“虹吸效應”導致核心城市的周邊區(qū)域更顯疲弱趨勢，城市差別以及城鄉(xiāng)落差不僅不會改善，相反會愈演愈烈；不僅如此，由于沒有或比預期中較少地受到核心城市功能輻射，“囚徒困境”下周邊城市可能會采取零和博弈的競爭方式，以爭奪核心城市的資源與產(chǎn)業(yè)，這種情況下創(chuàng)建都市圈所強調(diào)的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同化愿景必然遭到撕裂與破壞。
顯然，都市圈區(qū)域范圍的厘定必須突出實事求是的原則導向，并將其置于國土資源規(guī)劃的戰(zhàn)略高度予以優(yōu)化管理,根據(jù)常住人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟密度等空間聚集要素，疊加設施關(guān)聯(lián)、交通可達、生態(tài)連通等關(guān)聯(lián)性因素，在此基礎上納入相對完整的行政單元，初步識別與劃定都市圈空間邊界，而這些因素的納入與分析，既要尊重規(guī)劃師等人為經(jīng)驗因素的判斷，更要依賴大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的支持，使得都市圈的劃定既充分考慮圈內(nèi)的資源稟賦，也全面反映域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)基礎；既建立在相對明確的物化基礎設施狀況基礎之上，也能獲得相對穩(wěn)定的公共服務支持；既能偏重通勤率、經(jīng)濟聯(lián)系等社會經(jīng)濟因素，也能有利于對生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理；既強調(diào)地理空間的鄰近性，也能兼顧行政管理的完整性。與此同時，都市圈也不見得非要一次性到位，資源稟賦約束之下暫時可以“縮圈”，條件成熟后還可以考慮“擴圈”。
強“核”即核心城市的確定是都市圈規(guī)劃最為關(guān)鍵的因素，甚至可以說強大的核心城市乃都市圈形成的首要前提。一般而言，核心城市規(guī)模越大，各種生產(chǎn)要素聚集程度越高，越有利于形成規(guī)模經(jīng)濟、發(fā)揮增長極作用，更好提升都市圈內(nèi)各地之間的協(xié)同性、互補性與融合度、共享度，形成統(tǒng)籌聯(lián)動、擴容增效的發(fā)展格局，因此，對于核心城市的甄選與判斷，除了充分考慮GDP的存量規(guī)模以及產(chǎn)業(yè)輻射帶動能級外，更要鑒別分析其科技創(chuàng)新的策源動能以及成果轉(zhuǎn)化的增量驅(qū)動潛能，這樣，核心城市的確定不一定非要放在省會城市身上，也可以從沿海港口城市、區(qū)域中心城市中挑選出來，同時當一個核心城市不足以產(chǎn)生強大的輻射帶動功能時，可以在區(qū)域內(nèi)確定兩個核心城市，實施“雙核”驅(qū)動，并且任何一個都市圈也不應是封閉循環(huán)，而是與毗鄰都市圈保持開放合作關(guān)系，條件成熟時還可以實現(xiàn)“雙圈”耦合聯(lián)動。
當然，強“核”的同時也要優(yōu)“邊”，即都市圈范圍的識別須考慮核心城市周邊是否存在可以支撐區(qū)域高效運轉(zhuǎn)的優(yōu)良條件。核心城市向周邊城市轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)與發(fā)揮效用溢出的過程，也是自我結(jié)構(gòu)性優(yōu)化以及周邊城市承接核心城市非核心功能的過程，在這種情況下，如果核心城市的近域腹地缺少足夠的人口密度和適宜發(fā)展條件，城市之間與城鄉(xiāng)之間差異過大，就難以為都市圈發(fā)育提供有效支撐。另一方面，核心城市與周邊地區(qū)需匹配較為良好的協(xié)作機制與環(huán)境。如前所指，都市圈范圍多跨行政區(qū)界線，區(qū)域內(nèi)行政主體之間溝通越頻繁、包容性越強，且產(chǎn)業(yè)彼此融合度與關(guān)聯(lián)性越深入，越有利于都市圈的生成與成熟，否則，即便用“拉郎配”的強制做法硬生生地拼湊出一個都市圈，空域圈子鋪得再大，最后看到的可能是殘酷的內(nèi)耗、無休止的惡性競爭以及更多的外部不經(jīng)濟。
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