證券時報
2024-08-23 22:21
證券時報記者 秦燕玲
黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），深化金融體制改革的任務(wù)清單已然清晰，其中，制定金融法首次被提及。從現(xiàn)行法律體系看，我國并無以金融法直接命名的法律，對于各類金融關(guān)系的調(diào)整散見于各具體部門法中。未來，金融法將作為一部金融領(lǐng)域的基本法，填補現(xiàn)有法律間的空白，推動構(gòu)成比較完備的金融法律體系，確保依法將所有金融活動納入監(jiān)管。
制定金融法時機成熟
“近年來，中國在金融領(lǐng)域的調(diào)整確實表明了對系統(tǒng)性風(fēng)險防控的高度重視。這些調(diào)整包括加強金融監(jiān)管、推動金融改革、優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)等，這些都為金融法的制定提供了實踐基礎(chǔ)和經(jīng)驗積累。”中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授王湘淳稱。
王湘淳指出，隨著金融知識的普及和金融消費者權(quán)益意識的提高，社會對金融法律的需求也在不斷增長。制定金融法能夠更好地回應(yīng)社會需求，保護金融消費者的合法權(quán)益。目前我國處于法典化的浪潮中，立法部門積累了相當(dāng)程度的立法經(jīng)驗。
“從這些角度來說，金融法的制定時機趨于成熟。”王湘淳稱。
當(dāng)前我國并無以金融法命名的單獨法律。涉及金融類的具體法律，通常以其涉及的金融行業(yè)名稱來命名。2023年10月23日，十四屆全國人大常委會第六次會議對國務(wù)院關(guān)于金融工作情況的報告進(jìn)行了分組審議。全國人大常委會法工委副主任王瑞賀在此次會議上介紹，現(xiàn)行法律體系中專門規(guī)定金融問題的相關(guān)法律有10部，包括中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、票據(jù)法、信托法、證券法、證券投資基金法、期貨和衍生品法、保險法、反洗錢法，還有幾十部法律涉及金融方面的內(nèi)容。
據(jù)中國人大網(wǎng)信息，上述10部法律，除期貨和衍生品法是2022年通過的外，其他大部分法律是在20世紀(jì)90年代中期到2003年左右這段時期制定的，最近一次修訂的是證券法，已于2020年3月1日起施行。
王瑞賀認(rèn)為，部分法律已難以完全適應(yīng)當(dāng)前金融領(lǐng)域的改革和發(fā)展要求。因此，“希望有關(guān)方面在金融立法的組織、程序上作出改變，加快推進(jìn)金融立法工作，在金融立法方面取得突破性進(jìn)展”。
5月8日，全國人大常委會公布2024年度立法工作計劃，修改商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法已進(jìn)入今年的預(yù)備審議項目。同時，制定金融法也在此工作計劃中有所預(yù)告：全國人大常委會在計劃中明確，將“研究包括金融監(jiān)管制度在內(nèi)的金融方面綜合性法律”。
確保監(jiān)管全覆蓋無例外
黨的二十大以來，“依法將所有金融活動納入監(jiān)管”被金融監(jiān)管部門部署工作任務(wù)時高頻提及。
近日出版發(fā)行的《黨的二十屆三中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》談及“如何理解完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動納入監(jiān)管”時，進(jìn)一步對“依法將所有金融活動納入監(jiān)管”的內(nèi)涵作出明確解釋：堅持管合法更要管非法，管行業(yè)必須管風(fēng)險，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)。建立兜底監(jiān)管機制，落實性質(zhì)模糊、責(zé)任不清的金融活動的監(jiān)管責(zé)任歸屬，確保無死角、無盲區(qū)、無例外。嚴(yán)厲打擊非法金融活動，嚴(yán)禁“無照駕駛”“有照違章”。
記者在采訪中了解到，從具體監(jiān)管實踐來看，“管合法”易“管非法”難。原因在于，金融行業(yè)是特許經(jīng)營行業(yè)、持牌經(jīng)營行業(yè)，合法的、持牌的金融活動也意味著監(jiān)管職責(zé)相對清晰，處置措施相對明確。
此前就有接近監(jiān)管人士對記者表示，在地方金融監(jiān)管實際工作中，對非法經(jīng)營活動的處置，常常會遭遇兩難境地。要么由于執(zhí)法隊伍薄弱，相關(guān)非法經(jīng)營活動的處置機制并不能行之有效地運作起來；要么系統(tǒng)內(nèi)缺乏明確處置實施細(xì)則，具體怎么查、如何處置很難把握。
南京大學(xué)法學(xué)院教授繆因知在題為《新興法領(lǐng)域的社會科學(xué)運用：以金融法為中心》的論文中指出，事前的金融合規(guī)守法活動由于在本質(zhì)上體現(xiàn)為市場主體向監(jiān)管者尋求行為許可、確保雙方立場一致的過程，故可被規(guī)章以下的規(guī)則高度覆蓋。而在事后的金融執(zhí)法活動中，由于存在執(zhí)法者和執(zhí)法對象立場和利益的內(nèi)在沖突，會出現(xiàn)更多監(jiān)管規(guī)則是否符合上位法律規(guī)則的爭論。
盡管最新一輪黨和國家機構(gòu)改革方案已從機構(gòu)設(shè)置上推動將所有合法的金融行為和非法的金融活動都納入監(jiān)管，形成監(jiān)管全覆蓋，但現(xiàn)有金融法律規(guī)則體系仍需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)銜接。
今年全國兩會期間，全國政協(xié)委員、證監(jiān)會行政處罰委員會辦公室一級巡視員羅衛(wèi)聯(lián)合全國政協(xié)委員、民建中央財政金融委員會主任李瑤提交的一份提案指出，目前金融監(jiān)管領(lǐng)域按照分業(yè)監(jiān)管的模式分別制定法律規(guī)范，部分領(lǐng)域規(guī)則缺失，存在監(jiān)管空白和盲區(qū)。因此，用一部統(tǒng)一的基本法，明確界定金融活動范圍，將各類金融業(yè)態(tài)、金融產(chǎn)品、金融服務(wù)予以規(guī)范，是消除金融監(jiān)管空白、防范金融風(fēng)險的迫切需要。
金融法是一部
什么樣的法律
金融領(lǐng)域的基本法是當(dāng)前各方有關(guān)金融法定位的普遍共識。
近日出版的《〈中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定〉輔導(dǎo)讀本》中刊登了中央金融委員會辦公室分管日常工作的副主任、中央金融工作委員會分管日常工作的副書記王江題為《深化金融體制改革》的署名文章。他在文中指出，制定金融法，作為金融領(lǐng)域的基本法，與其他金融法律法規(guī)共同構(gòu)成比較完備的金融法律體系，不斷適應(yīng)金融發(fā)展實踐需要，及時推進(jìn)金融重點領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法，建立定期修法制度。
更具體來看，王湘淳告訴記者，金融法至少應(yīng)解決統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、強化央地監(jiān)管協(xié)同、風(fēng)險的預(yù)防與管理、消費者保護與市場秩序、金融開放與創(chuàng)新這五個核心問題。
其中，在統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面，要對相同實質(zhì)的金融活動，進(jìn)行相同對待；對不同實質(zhì)的金融活動，依據(jù)其不同程度進(jìn)行區(qū)分對待。從而所有金融活動被同等且有效地監(jiān)管，有助于消除監(jiān)管盲區(qū)，防范系統(tǒng)性風(fēng)險。
此外，相較于金融穩(wěn)定法，金融法可能更側(cè)重于構(gòu)建金融交易、金融服務(wù)、金融機構(gòu)和金融監(jiān)管的一般規(guī)則。
需兼顧金融市場的
快速變化
金融法學(xué)界有觀點指出，金融監(jiān)管的理論和實踐一直試圖解決金融規(guī)則的剛性與金融市場動態(tài)性之間的矛盾，期望金融規(guī)則有足夠的靈活性能夠包容金融市場不斷發(fā)生的變化。
因此，未來將作為基本法頒布的金融法如何提高適應(yīng)性和前瞻性，以有效應(yīng)對未來的市場變化和技術(shù)革新也是下一步需要關(guān)注的重點。
時任中國浦東干部學(xué)院教授周仲飛與對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟研究院副研究員李敬偉聯(lián)合撰文指出，在金融法律規(guī)則層面，立法機構(gòu)應(yīng)該將那些不易隨金融市場變化而頻繁變化的內(nèi)容上升為法律層面并作出詳細(xì)的規(guī)定，如金融監(jiān)管體制、監(jiān)管機構(gòu)及其權(quán)利義務(wù)、金融消費者的基本權(quán)利、被監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)利義務(wù)、被監(jiān)管機構(gòu)處置等；對于那些市場敏感度高、需要監(jiān)管機構(gòu)能夠跟上市場發(fā)展步伐的諸如業(yè)務(wù)范圍、技術(shù)性監(jiān)管措施等，在法律層面可以作出原則性的規(guī)定，具體的內(nèi)容應(yīng)授權(quán)監(jiān)管機構(gòu)通過金融監(jiān)管規(guī)則予以細(xì)化。
王湘淳接受記者采訪時強調(diào)，要允許金融法律規(guī)則在必要時快速修改與廢止，以適應(yīng)金融市場的快速變化，避免不適當(dāng)?shù)姆梢?guī)則對市場造成負(fù)面影響。同時，他認(rèn)為，鑒于金融科技的快速發(fā)展對金融法適應(yīng)性提出了更高要求，立法應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)立專門章節(jié)或條款，涵蓋金融科技領(lǐng)域的法律規(guī)制，如區(qū)塊鏈、人工智能在金融領(lǐng)域的應(yīng)用等。
