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證券時(shí)報(bào)記者 賀覺淵 郭博昊

健全現(xiàn)代預(yù)算制度，是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代新征程目標(biāo)任務(wù)的重要舉措，也是深化財(cái)稅體制改革目標(biāo)所指。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政相應(yīng)處于緊平衡狀態(tài)，必須加強(qiáng)資源統(tǒng)籌，集中財(cái)力辦大事。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，深化零基預(yù)算改革。通過創(chuàng)新預(yù)算編制方法，推動(dòng)地方財(cái)政打破支出固化格局、優(yōu)化財(cái)力統(tǒng)籌。

零基預(yù)算改革試點(diǎn)探索已久，從地方政府實(shí)踐看并非一帆風(fēng)順。受訪專家學(xué)者認(rèn)為，在遏制部門利益固化、提高地方財(cái)政預(yù)算透明度的同時(shí)，零基預(yù)算編制方法也對(duì)政府治理能力提出更高要求。應(yīng)以深化零基預(yù)算改革為契機(jī)，完善預(yù)算管理制度，增強(qiáng)預(yù)算資金統(tǒng)籌管理能力、規(guī)范預(yù)算公開標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮零基預(yù)算對(duì)財(cái)政支出特別是項(xiàng)目支出的清理和優(yōu)化作用。

打破預(yù)算安排的基數(shù)依賴

不同于傳統(tǒng)“基數(shù)+增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法，零基預(yù)算所有預(yù)算支出均以零為基點(diǎn)，根據(jù)不同類型支出分類編制預(yù)算。甘肅省第十四屆人民代表大會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員、甘肅省財(cái)政廳原廳長(zhǎng)張智軍在署名文章中曾指出，從預(yù)算管理角度看，零基預(yù)算模式顯然是更為科學(xué)合理的理念和方法，也是目前國際上控制行政成本、促進(jìn)行政體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)的通行慣例。

在傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長(zhǎng)”模式下，財(cái)政預(yù)算一般以上年支出為基數(shù)，適當(dāng)考慮一定增長(zhǎng)比例分配資金，雖有一定合理性，但也容易導(dǎo)致“為了花錢而花錢”、預(yù)算安排“只增不減”等現(xiàn)象。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》披露，個(gè)別部門的項(xiàng)目存在超實(shí)際需求申領(lǐng)預(yù)算，以及項(xiàng)目資金、補(bǔ)助資金閑置等情形。

零基預(yù)算模式的核心理念打破了預(yù)算安排和資金分配的基數(shù)依賴。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、中國財(cái)政學(xué)會(huì)預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)委員會(huì)常務(wù)理事肖鵬在接受證券時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，在零基預(yù)算模式要求下，每一位主管人員在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)應(yīng)從計(jì)劃起點(diǎn)開始，審核工作也將交給各主管人員負(fù)責(zé)，由他們自行說明各項(xiàng)支出的理由。

隨著近年財(cái)政收支形勢(shì)趨緊，財(cái)政支出更強(qiáng)調(diào)“小錢小氣、大錢大方”。“在資源有限、需要精打細(xì)算的時(shí)期，零基預(yù)算模式能更有效分配資源，幫助識(shí)別和消除低效、重復(fù)和不必要的支出。”東北財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院審計(jì)系教授唐大鵬對(duì)記者說，零基預(yù)算模式避免了“沉淀資金”和“預(yù)算剛性”，有利于遏制部門利益固化。同時(shí)，確保每項(xiàng)支出都能經(jīng)得起嚴(yán)格審查和評(píng)估，從而提高預(yù)算透明度。

全面鋪開道阻且長(zhǎng)

我國自20世紀(jì)90年代已開始著手探索零基預(yù)算管理。2021年3月，國務(wù)院制定出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，明確提出要積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局。目前，廣東、天津、甘肅、安徽、貴州等多個(gè)省份已開展零基預(yù)算改革試點(diǎn)，但改革進(jìn)展不一。

自2023年開始試點(diǎn)以來，安徽實(shí)施零基預(yù)算改革成效顯著，在一年間全面清理省級(jí)185項(xiàng)支出政策，清退長(zhǎng)期存續(xù)已到期、已完成任務(wù)的25項(xiàng)政策；同步清理省級(jí)預(yù)算部門項(xiàng)目，2023年項(xiàng)目數(shù)量下降18.1%。

“零基預(yù)算改革，改變了財(cái)政資金的分配方式。”安徽省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人此前介紹，改革涉及部門多，打破行政管理的壁壘和利益的藩籬十分關(guān)鍵，而安徽改革順利推進(jìn)，得益于頂格推進(jìn)。也有個(gè)別省份在推進(jìn)改革過程中面臨阻力。

“部門和預(yù)算單位的預(yù)算管理理念上還未深刻轉(zhuǎn)變。”肖鵬直言，如何推動(dòng)各部門從以往的“護(hù)盤子、爭(zhēng)資金”向“謀項(xiàng)目、講績(jī)效”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建“項(xiàng)目好中選優(yōu)、資金統(tǒng)籌配置”的項(xiàng)目預(yù)算管理新機(jī)制，還需要努力。

在零基預(yù)算管理下，預(yù)算編制的工作量較傳統(tǒng)“基數(shù)+增長(zhǎng)”模式將顯著加大，預(yù)算編制人員需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力圍繞項(xiàng)目進(jìn)行數(shù)據(jù)收集、分析和評(píng)估，并逐一說明各項(xiàng)支出的立項(xiàng)依據(jù)、申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算依據(jù)等。唐大鵬指出，在“大基數(shù)”的財(cái)政現(xiàn)狀下，以零基預(yù)算模式開展預(yù)算編制工作無異于攀藤附葛。

此外，長(zhǎng)期形成的預(yù)算編制習(xí)慣，對(duì)預(yù)算穩(wěn)定性的追求，可能與零基預(yù)算強(qiáng)調(diào)的靈活性和效率導(dǎo)向存在沖突，對(duì)零基預(yù)算理念的推行構(gòu)成阻力。

各方合力完善預(yù)算管理

深化零基預(yù)算改革，不僅是打破基數(shù)依賴，還在于以實(shí)施零基預(yù)算管理為契機(jī)，進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度，切實(shí)提高財(cái)政保障能力和水平。

過往地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)顯示，推進(jìn)零基預(yù)算改革既要求預(yù)算編制人員認(rèn)同零基預(yù)算理念，給予充分的預(yù)算編制時(shí)間，也要求地方政府強(qiáng)化體系化治理能力。受訪專家學(xué)者認(rèn)為，這項(xiàng)改革將離不開中央和地方兩個(gè)層面精準(zhǔn)發(fā)力。

從中央層面看，推廣零基預(yù)算理念離不開頂層設(shè)計(jì)。唐大鵬認(rèn)為，要通過頂層設(shè)計(jì)明確改革目標(biāo)，制定統(tǒng)一的零基預(yù)算編制指南和分類指導(dǎo)方案，確保各部門在執(zhí)行過程中有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。健全重大戰(zhàn)略任務(wù)分級(jí)共擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化跨部門資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打破部門間的資金壁壘，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。同時(shí)，鼓勵(lì)各部門在預(yù)算編制中進(jìn)行跨領(lǐng)域合作，共同解決預(yù)算難題。

從地方層面看，打破基數(shù)依賴首先需要全面清理現(xiàn)行支出政策和現(xiàn)有預(yù)算項(xiàng)目。對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院院長(zhǎng)李明對(duì)記者表示，地方政府需要完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、增強(qiáng)預(yù)算管理部門的統(tǒng)籌管理能力、完善預(yù)算公開和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，形成各方護(hù)航零基預(yù)算改革的強(qiáng)大合力。

肖鵬進(jìn)一步建議，地方政府在預(yù)算制定時(shí)，應(yīng)以事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為遵循，實(shí)行“決策（規(guī)劃）—業(yè)務(wù)—資金—項(xiàng)目”清單式管理。在項(xiàng)目審批時(shí)，應(yīng)以零基、滾動(dòng)、優(yōu)選為導(dǎo)向進(jìn)行項(xiàng)目排序，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)支出可增可減、可進(jìn)可退。在資金使用方面，應(yīng)構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行通報(bào)機(jī)制，全面追蹤項(xiàng)目資金執(zhí)行進(jìn)度，及時(shí)收回預(yù)算單位當(dāng)年無法形成支出的項(xiàng)目資金。

“歸根結(jié)底，就是要發(fā)揮零基預(yù)算對(duì)財(cái)政支出特別是項(xiàng)目支出的清理和優(yōu)化作用，為統(tǒng)籌財(cái)政資源、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、保障國之大者奠定基礎(chǔ)。”李明總結(jié)稱。